Monitoring komitet Vijeća Evrope u preliminarnom izvještaju o funkcionisanju institucija u Bosni i Hercegovini opisuje krizu izazvanu potezima vlasti Republike Srpske i presudom Miloradu Dodiku, ali ističe i bitne aspekte vezane za državnu imovinu. Autori prijedloga izvještaja, u koji je Klix.ba imao uvid, su Zsolt Nemeth iz Mađarske i Pablo Hispan iz Španije.
Zanimljivo je da je Nemeth član partije Fidesz, mađarskog premijera Viktora Orbana koji održava bliske odnose s Miloradom Dodikom, ali je i dalje u izvještaju istaknuo Dodikove napade na državu te je pohvaljen Ured visokog predstavnika (OHR).
"Očuvanje Kancelarije visokog predstavnika i korištenje bonskih ovlasti može se stoga razumjeti kao posljedica i nužna protuteža mnogim mehanizmima blokade koji postoje u bosanskohercegovačkom zakonodavnom procesu", navodi se.
Izvještaj predlaže da bi se zatvaranje Ureda visokog predstavnika trebalo odvijati paralelno s ustavnim reformama koje poboljšavaju efikasnost zakonodavnog postupka i funkcioniranje izvršne vlasti te podstiču domaće preuzimanje odgovornosti i kompromis.
Kako se radi o nacrtu izvještaja, moguće je da se u njemu nađu neke promjene prije glasanja sljedeće sedmice, ali one ne bi trebale biti suštinske.
Preliminarni prijedlog rezolucije Parlamentarne skupštine Vijeća Evrope podsjeća da je Bosna i Hercegovina članica ove organizacije od 24. aprila 2002. godine te da je tada preuzela obavezu poštovanja niza konkretnih obaveza navedenih u Mišljenju 234 (2002).
Skupština izražava zabrinutost zbog napada na državu i institucije uspostavljene nakon Opšteg okvirnog sporazuma za mir, ali navodi da su nedavne odluke vlasti u Bosni i Hercegovini ublažile dio tih zabrinutosti.
U izvještaju se detaljno opisuje politička kriza povezana s mjerama vlasti Republike Srpske kojima se osporava legitimitet državnih institucija i autoritet Kancelarije visokog predstavnika.
"U protekloj godini politička dešavanja u Bosni i Hercegovini odvijala su se kao duboka ustavna i institucionalna kriza, koja dovodi u pitanje mir, suverenitet države, okvir Dejtonskog mirovnog sporazuma i ulogu međunarodnih aktera. Ova kriza u velikoj mjeri, iako ne isključivo, proizlazi iz mjera entiteta Republika Srpska (RS) kojima se osporava legitimitet državnih institucija i autoritet Kancelarije visokog predstavnika", piše u izvještaju.
Kriza je kulminirala nakon što je Sud Bosne i Hercegovine 26. februara 2025. godine osudio predsjednika Republike Srpske Milorada Dodika na godinu zatvora, kasnije preinačenu u novčanu kaznu, te mu izrekao šestogodišnju zabranu obavljanja javnih funkcija zbog nepoštivanja odluka visokog predstavnika. Nakon potvrde presude pred Apelacionim vijećem 1. augusta 2025. godine, Centralna izborna komisija je 6. augusta poništila Dodikov mandat, što je dovelo do raspisivanja prijevremenih izbora za 23. novembar 2025. godine.
Skupština konstatuje da su, prema posmatračima Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Evrope, prijevremeni predsjednički izbori u Republici Srpskoj bili generalno dobro organizovani uprkos određenim nepravilnostima, posebno u pogledu tajnosti glasanja. Podsjeća se da je izmijenjeni izborni okvir iz marta 2024. godine usmjeren na unapređenje integriteta i transparentnosti izbornog procesa te da se postepeno provodi.
Izvještaj bilježi da je Narodna skupština Republike Srpske u međuvremenu usvojila i potom povlačila niz entitetskih zakona kojima je osporavala odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i autoritet visokog predstavnika, uključujući posebni entitetski izborni zakon, zakone o nepokretnoj imovini, neprimjenjivanje odluka Ustavnog suda BiH, zabranu djelovanja vanustavnih institucija BiH u RS-u, izmjene Krivičnog zakona RS-a, te zakon o posebnom Visokom sudskom i tužilačkom vijeću za ovaj entitet. Ove akte visoki predstavnik je poništavao koristeći Bonske ovlasti, uz obrazloženje da takvi potezi ugrožavaju suverenitet i ustavni poredak Bosne i Hercegovine.
U izvještaju se navodi da je visoki predstavnik, kako bi osigurao poštivanje odluka, izmjenama Krivičnog zakona BiH uveo krivične sankcije za neizvršavanje ili ometanje izvršenja obavezujućih odluka državnih institucija i Kancelarije visokog predstavnika. Uprkos tome, rukovodstvo Republike Srpske nastavilo je sa nepridržavanjem, što je rezultiralo krivičnim postupcima protiv Dodika i drugih visokih zvaničnika.
U izvještaju se bilježi i odluka Ministarstva finansija Sjedinjenih Američkih Država da Milorada Dodika, članove njegove porodice, saradnike i njihove kompanije uklone s liste američkih sankcija. Prema saopćenju State Departmenta, "Sjedinjene Američke Države pozdravljaju današnju odluku Narodne skupštine Republike Srpske (NSRS) koja potvrđuje stabilnost u Bosni i Hercegovini".
Autori izvještaja zaključuju da su povlačenje spornih zakona NSRS-a, prihvatanje prijevremenih izbora i ukidanje američkih sankcija Dodiku i njegovim saradnicima doprinijeli smirivanju tenzija i stvorili kratkotrajan, ali važan momentum za reforme.
Prijevremena kampanja za predsjednika RS-a trajala je dvije sedmice i u pojedinim dijelovima bila je obilježena zapaljivom retorikom. Navodi se da je Milorad Dodik Bošnjake nazvao "neprijateljima" i "destruktivnom silom" te izjavio: "Može se osjetiti smrad koji dolazi iz Sarajeva, a koji je stoljećima sprječavao normalan život ovdje".
Zbog ove izjave Centralna izborna komisija (CIK BiH) pokrenula je postupak protiv SNSD-a, a stranka je kažnjena novčanom kaznom od 30.000 konvertibilnih maraka.
Prema zajedničkom saopćenju posmatrača OSCE-ove Kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava, Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Evrope i Evropskog parlamenta, "kandidati su vodili kampanju slobodno, ali nepravedne prednosti koje uživa vladajuća stranka ostavile su ostale takmičare u nejednakom položaju".
Izlaznost na izborima iznosila je 34,79 posto, a rezultati su bili tijesni: Kandidat SNSD-a Siniša Karan osvojio je 50,41 posto glasova, a opozicioni kandidat Branko Blanuša 48,20 posto. SDS je zatražio ponavljanje glasanja na nekoliko biračkih mjesta, navodeći utvrđene nepravilnosti.
Monitoring komitet naglašava da je kriza bila ozbiljna, ali politička i institucionalna, bez eskalacije u sigurnosnu ili etničku dimenziju, što je jedan od rijetkih momenata u kojima izvještaj zapravo umanjuje stvarno stanje, koje je jedno vrijeme trajalo u BiH, u periodu kada je Dodik prijetio oružanim odgovorom ukoliko bude uhapšen.
U izvještaju se ističe da politička opozicija u Republici Srpskoj nije slijedila Dodikovu retoriku i da je, uprkos prijetnjama zakonskim sankcijama, samo mali broj zvaničnika iz RS-a napustio državne institucije.
U opširnom dijelu o dejtonskom ustavnom okviru izvještaj podsjeća da Ustav Bosne i Hercegovine, kao Aneks 4 Dejtonskog sporazuma, uspostavlja kompleksan institucionalni sistem zasnovan na dva entiteta Federaciji BiH i Republici Srpskoj, te Brčko distriktu. Venecijanska komisija je još 2005. godine ocijenila da mehanizmi odlučivanja nisu efikasni ni racionalni, da postoji previše mogućnosti za blokadu i da je ustavna reforma nužna jer postojeća rješenja nemaju dovoljan demokratski sadržaj.
Skupština podsjeća da je jedan od ključnih izazova usklađivanje koncepta "konstitutivnih naroda" sa zabranom diskriminacije na osnovu etničke pripadnosti. U izvještaju se podsjeća na presudu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine iz 2009. godine, kojom je utvrđeno da zabrana kandidiranja osoba koje ne pripadaju konstitutivnim narodima za državni Dom naroda i Predsjedništvo predstavlja diskriminaciju, te na niz kasnijih predmeta koji su potvrdili iste probleme.
Naglašava se i presuda Velikog vijeća Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Kovačević protiv Bosne i Hercegovine iz juna 2025. godine, kojom je Sud razdvojio pasivni i aktivni aspekt prava glasa i zaključio da podjela na izborne jedinice po entitetskim linijama, u specifičnom kontekstu Bosne i Hercegovine, ne mora nužno biti diskriminatorna, što bi, kako navode, "moglo pomoći u pronalaženju novog modela izbornog sistema".
Tokom posjete Sarajevu početkom novembra 2025. godine, izvjestioci Monitoring komiteta sastali su se s predsjedavajućom Vijeća ministara Borjanom Krišto, ministrom vanjskih poslova Elmedinom Konakovićem, ministrom pravde Davorom Bunozom, ministrom za ljudska prava Sevlidom Hurtićem, te predstavnicima ključnih političkih stranaka i vršiteljicom dužnosti predsjednice Republike Srpske Anom Trišić-Babić. U izvještaju zahvaljuju Parlamentu BiH i Kancelariji Vijeća Evrope u Sarajevu na pomoći u organizaciji misije.
U dijelu posvećenom efikasnosti institucionalnog okvira, izvještaj podsjeća na ocjenu Venecijanske komisije da brojni mehanizmi veta i puna zakonodavna uloga Doma naroda otežavaju donošenje odluka te omogućavaju malom broju delegata da blokiraju rad institucija. Kao ilustraciju navodi se primjer sjednice Doma naroda od 3. novembra 2025. godine, koja je odgođena jer tri delegata iz hrvatskog kluba nisu bila prisutna.
Monitoring komitet smatra da je za poboljšanje funkcionisanja institucija potrebno ograničiti mogućnosti zloupotrebe veta po vitalnom nacionalnom interesu i pravila kvoruma, te istovremeno stvarati uslove za postepeno zatvaranje Kancelarije visokog predstavnika. Podsjeća se na Agendu 5+2 Vijeća za implementaciju mira iz 2008. godine, kojom su utvrđeni ciljevi i uslovi za okončanje mandata visokog predstavnika, uključujući i rješavanje pitanja državne imovine.
Pitanje državne imovine u izvještaju je opisano kao jedan od ključnih neriješenih problema i prepreka i za ekonomski razvoj i za završetak međunarodnog nadzora. Navodi se da državna imovina obuhvata više od polovine teritorije BiH, uključujući šumsko i poljoprivredno zemljište, rijeke, mineralne resurse i strateške lokacije. Podsjeća se na odluku Parlamentarne skupštine iz 2006. godine o zabrani raspolaganja državnom imovinom dok se ne donese sveobuhvatan zakon na državnom nivou.
"Ovo pitanje ima određene geopolitičke aspekte. Postoje strahovi da bi, ukoliko entiteti preuzmu kontrolu nad državnom imovinom, strane sile mogle preuzeti strateške lokacije veoma blizu teritorije Evropske unije. Nadalje, s obzirom na visok nivo korupcije i slučajeve zloupotrebe javnih resursa, dodjeljivanje jednostrane kontrole nad imovinom vrijednom stotine milijardi eura zahtijevalo bi snažne mehanizme nadzora", navodi se u izvještaju.
Kriza sa Zakonom o nepokretnoj imovini Republike Srpske iz 2022. godine, kojim je dio javne imovine proglašen vlasništvom entiteta, opisana je kao jedan od glavnih uzroka eskalacije odnosa između entiteta i države. Ustavni sud BiH proglasio je zakon neustavnim, uz obrazloženje da entitet nema ovlaštenje da uređuje državnu imovinu. NSRS je 18. oktobra 2025. godine formalno ukinula sporni zakon, što se u izvještaju navodi kao važan korak ka rješavanju ovog pitanja.
Zaključci izvještaja ističu da su, uprkos dubokoj političkoj krizi i raspadu vladajuće koalicije iz 2022. godine, institucije Bosne i Hercegovine pokazale određenu otpornost kroz poštovanje odluka Ustavnog suda i Suda Bosne i Hercegovine te održavanje izbora. Monitoring komitet ocjenjuje da je nedostatak povjerenja među političkim akterima suštinski problem, ali smatra da zajednički cilj evropskih integracija može biti transformativan faktor ako domaći akteri iskoriste postojeći momentum.
U završnim preporukama Skupština poziva političke stranke u Bosni i Hercegovini da postignu dogovor o amandmanima na Ustav i izmjenama Izbornog zakona, da unaprijede funkcionalnost državnih institucija, riješe pitanje državne imovine i omoguće zatvaranje Kancelarije visokog predstavnika. Također se pozivaju vlasti da nastave blisku saradnju s Venecijanskom komisijom i drugim tijelima Vijeća Evrope u realizaciji ovih reformi, posebno u kontekstu općih izbora zakazanih za 4. oktobar 2026. godine.
