Budućnost diplomatije između SAD-a i Irana zavisi od pružanja neophodne podrške pouzdanim posrednicima kako bi se sporazumi implementirali...
Memorandum o razumijevanju (MoU) između Sjedinjenih Američkih Država i Irana, potpisan 17. juna, nakratko je izgleda postigao ono što sedmice vojne konfrontacije nisu uspjele postići. Produžio je primirje, ponovo otvorio put povratka pregovorima i ponudio izglede za vraćanje stabilnosti u jednu od strateški najvažnijih regija svijeta. Prvi znaci bili su ohrabrujući. Komercijalni brodski promet kroz Hormuški moreuz, kroz koji prolazi oko petina globalne trgovine naftom, počeo se oporavljati. Tokovi nafte su naglo porasli, dok se iranski izvoz više nego udvostručio u odnosu na najniže nivoe iz ratnog vremena zbog privremenog ukidanja sankcija. Oko 340 komercijalnih brodova prošlo je kroz moreuz tokom sedmice od 22. do 28. juna, što je bio najprometniji period od početka neprijateljstava 28. februara. Na kratko, činilo se da diplomatija uspijeva.
Ipak, u roku od nekoliko sedmica, brodovi su ponovo nestajali iz moreuza, vojne razmjene su nastavljene, a posrednici su tražili još jedno privremeno primirje, samo da bi spasili početni sporazum. Ono što se činilo kao diplomatski proboj brzo se pretvorilo u još jedno krhko primirje. Njegov brzi raspad otkrio je nedostajuću polovinu procesa posredovanja: strane su se dogovorile o političkom tekstu, ali ne i o mehanizmima potrebnim za njegovu provedbu, dok države koje su posredovale u sporazumu nisu imale potrebnu moć da ga sprovedu.
Dio problema je bio u tome što je potpisivanje sporazuma tretirano kao kulminacija medijacije, a ne kao početak njene najteže faze. Činilo se da su Sjedinjene Američke Države i medijatori bili fokusirani na osiguranje političkog teksta prihvatljivog za obje strane. Uspjeh se mjerio potpisima i javnim izjavama, uz malo pažnje posvećene izazovima koji neminovno nastaju kada vlade, vojske, regulatori, banke, osiguravatelji, brodarske kompanije i regionalni saveznici počnu primjenjivati sporazum u praksi. Pitanja tumačenja, redoslijeda, verifikacije, rješavanja sporova i izgradnje povjerenja uglavnom su odgađana umjesto da su riješena.
Kao i mnogi sporazumi o prekidu vatre, junski Memorandum o razumijevanju uveliko se oslanjao na konstruktivnu dvosmislenost. Razumljivo. I Washingtonu i Teheranu je bila potrebna dovoljna politička fleksibilnost da predstave sporazum kao pobjedu domaćoj publici, a istovremeno ostave teška pitanja neriješenima. Takva dvosmislenost može omogućiti diplomatiji da krene naprijed kada je potpuni dogovor nemoguć.
Ali dvosmislenost je korisna samo kada postoje jasni mehanizmi za upravljanje onim što ostaje neriješeno. U suprotnom, sporovi se jednostavno prebacuju sa pregovaračkog stola na fazu implementacije, gdje je povjerenje niže, a politički troškovi neuspjeha znatno veći. Memorandum o razumijevanju pominjao je održavanje nuklearnog "statusa quo" bez preciziranja koje su aktivnosti dozvoljene ili zabranjene. Predviđao je ublažavanje sankcija bez preciziranja koja će ograničenja biti ukinuta, pod kojim pravnim ovlaštenjem ili u kojem vremenskom okviru. Također se pominjala zamrznuta iranska imovina bez preciziranja kako će se ta sredstva oslobađati, kontrolirati ili pratiti. Javna diskusija sugerirala je da bi na kraju moglo biti dostupno približno 12 milijardi dolara, ali su se brzo pojavila neslaganja oko toga hoće li sredstva ostati na nadziranim escrow računima ili će pasti pod neograničenu iransku kontrolu.
Ista slabost bila je očigledna i u pomorskim odredbama. Sporazum je zahtijevao od Irana da "uloži maksimalne napore za siguran prolaz trgovačkih brodova" i da započne dijalog sa Sultanatom Oman kako bi se utvrdila buduća uprava i pomorske usluge Hormuškog moreuza "u skladu s važećim međunarodnim pravom i suverenim pravima obalnih država Hormuškog moreuza". Međutim, nije stvorio dogovoreni okvir koji reguliše navigaciju, pomorsku sigurnost, inspekcijske postupke, aranžmane o rutama ili rješavanje sporova. Formulacija je također omogućila Teheranu da protumači sporazum kao priznanje buduće uloge u upravljanju moreuzom.
Trgovina se u početku oporavila, jer su tržišta pozitivno reagovala na objavu o prekidu vatre. Međutim, povjerenje je ostalo krhko jer institucionalni aranžmani potrebni za podršku normalnom brodarstvu nikada nisu dogovoreni. Iako je Washington obećao 60-dnevno privremeno odricanje od sankcija koje pokrivaju ograničenu prodaju nafte, bankarske, osiguravajuće i brodarske aktivnosti, mnogi osiguravatelji, rafinerije i brodarske kompanije ostali su oprezni. Dvomjesečni pravni rok bio je jednostavno prekratak da bi se opravdao nastavak dugoročnih trgovinskih odnosa vrijednih milijarde dolara.
Iran je nesumnjivo imao koristi od ovog olakšanja. Procjenjuje se da je tokom perioda izuzeća izvezao oko 70 miliona barela nafte, u vrijednosti od približno 5-6 milijardi dolara. Međutim, nafta utovarena na tankere ne znači nužno i neograničena sredstva koja stižu do Teherana. Neizvjesnost oko sankcija, aranžmana o depozitima i bankarskih procedura spriječila je oporavak trgovine da donese značajno ekonomsko olakšanje predviđeno sporazumom.
Prekid vatre je također dao objema stranama vremena da se pripreme za mogućnost neuspjeha diplomatije. Sjedinjene Američke Države su obnovile vojne rezerve i premjestile regionalna sredstva, dok je Iran iskoristio pauzu za upravljanje delikatnom političkom tranzicijom i projektovanje kontinuiteta kroz sahranu vrhovnog vođe. Medijatori su se nadali da će vrijeme generirati politički napredak. Umjesto toga, obje strane su ga iskoristile za jačanje svojih pozicija ako pregovori propadnu. Ova epizoda je podsjetnik da implementacija nije samo administrativna vježba koja slijedi uspješnu diplomatiju; to je diplomatija na drugi način. Svako neslaganje oko redoslijeda, sankcija, verifikacije, poštivanja ili tumačenja zahtijeva kontinuirano posredovanje ako se želi da sporazum traje.
Neuspjesi u implementaciji Memoranduma o razumijevanju nisu bili samo rezultat loše formulacije. Oni su odražavali dublju slabost u procesu medijacije: države koje su osigurale sporazum imale su dovoljno povjerenja da ujedine strane, ali ne i dovoljno utjecaja da ih prisile da riješe svoje razlike ili ispune svoje obaveze nakon što implementacija počne.
Jedan ohrabrujući razvoj događaja je proširenje posredničkih napora. Ono što je uglavnom započelo kao pakistanska inicijativa razvilo se u širu diplomatsku koaliciju, s Katarom, Egiptom i drugim regionalnim partnerima koji podržavaju napore za obnavljanje primirja i oživljavanje pregovora. Ovo proširenje raspoređuje značajan politički, finansijski i logistički teret posredovanja, proširuje diplomatski pristup regionalnim akterima, uključujući Izrael, Hezbollah i druge, te čini proces otpornijim ako je bilo koji pojedinačni kanal blokiran. Međutim, malo je vjerovatno da će samo proširenje riješiti problem koji se pojavio. Dodatni posrednici imaju mnogo toga zajedničkog: oni su pouzdani sagovornici sa jakim regionalnim odnosima, ali imaju ograničen utjecaj na strateške proračune Washingtona i Teherana. Oni mogu olakšati dijalog, smanjiti nesporazume i podržati pregovore. Ne mogu garantovati vlastitu implementaciju.
Najnoviji prijedlozi ilustruju ovu tvrdnju. Medijatori razgovaraju o ponovnom otvaranju sjeverne morske rute koju je "odobrio Iran", a koja je trenutno pogođena američkom pomorskom blokadom, zajedno s južnom rutom koju podržavaju SAD, gdje su se brodovi suočili s iranskim napadima. Također istražuju moguće sporazume o tranzitnim naknadama, bilo putem zajednički upravljanog fonda ili putem mehanizma koji omogućava Iranu da naplaćuje naknade vezane za pomorsku sigurnost i ekološke usluge. Takvi sporazumi mogli bi pomoći u oživljavanju Memoranduma o razumijevanju, ali sami po sebi vjerovatno neće osigurati trajni prekid vatre, vratiti povjerenje u komercijalnu plovidbu ili podržati značajno ublažavanje sankcija.
Održiva implementacija zahtijeva drugačiji oblik međunarodne podrške. Kako pregovori prelaze sa dogovora o principima na implementaciju obaveza, jači vanjski garanti postaju sve važniji. Velike sile sa značajnim ekonomskim, političkim i strateškim utjecajem mogu pružiti podsticaje, uvjeravanja i, kada je potrebno, pritisak koji manje posredničke države ne mogu lako mobilizirati. Njihovo učešće ne mora zamijeniti postojeće posrednike, čiji kredibilitet i odnosi ostaju nezamjenjivi. Umjesto toga, trebalo bi da dopuni njihove napore pružanjem uticaja potrebnog za podršku implementaciji i uvjeravanje strana da će obaveze biti uzvraćene.
Izazov za sljedeću fazu diplomatije nije samo proširenje kruga posrednika, već diverzifikacija njegovog sastava. Pouzdani regionalni posrednici mogli bi dovesti Washington i Teheran za pregovarački stol. Ali bez garanta sposobnih da podrže implementaciju i nametnu troškove za nepoštivanje, svaki novi sporazum rizikuje istu sudbinu kao i junski Memorandum o razumijevanju: potpisan s optimizmom, kratko poštovan i brzo otkazan.
